近日，中办、国办印发《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》），提出到2030年，城市更新行动实施取得重要进展。对于城市更新工作的指导思想，《意见》提出，坚持稳中求进工作总基调，转变城市开发建设方式，建立可持续的城市更新模式和政策法规，大力实施城市更新，促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市。《意见》明确提出8项主要任务，包括加强既有建筑改造利用，推进城镇老旧小区整治改造，开展完整社区建设，推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造，完善城市功能，加强城市基础设施建设改造，修复城市生态系统，保护传承城市历史文化等。
以中央名义发布有关城市更新的指导意见，实际上为城市更新的战略和方向奠定了政策框架。一方面，这意味着中国城镇化发展从快速扩张进入一个新的存量更新的阶段，城市更新在城镇化发展中的重要性越来越强，甚至会逐步超越城市扩张，成为城镇化发展的主题。另一方面，此次新的意见的出台，短期来看，正值国内房地产市场高位回调，国内经济放缓的周期之中，在这个背景下推动城市更新，一定程度上，扮演了扩大基建投资、带动经济需求的逆周期调节的角色。就此来看，城市更新既要承担城镇化发展的主角，又是逆周期调节的配角，可以说承担了双重角色。这也使得一些人士对此有些困惑和误解，有的认为是“大规模棚改”的重启，以帮助房地产“止跌回稳”；有的认为城投企业将“起死回生”，重新扮演城镇化的主要推手。而在安邦智库的研究人员看来，要正确理解《意见》对城市更新的作用和角色的定位，其实更需要对当前中国经济趋势和城镇化趋势有清晰的认识。
其实，中国经济增长的逐年放缓，房地产市场的波动，都表明，推动中国经济持续增长的动能已经发生了显著的变化，一是人口增量趋缓，甚至出现负增长；二是城镇化进程也从大规模扩张进入安邦智库提到的“后土地经济”时代。这种情况下，中国需摆脱传统的大规模投资驱动模式，推动产业升级、消费升级和城市更新。成功转型的关键在于建立合理稳定的制度框架，优化资源配置，并通过社会文化重塑来适应经济增长模式的深层次变革。
正是这样的背景和趋势，在城镇化进入存量发展阶段，城市更新的作用会日益显著，而且这种城市更新是“以人为本”的城市更新，并非是城市空间再度扩张的城市化。新的指导意见，其实是去年《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》和《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》两项纲领性文件的延续。其始终强调了“以人为本”的基本原则。城市更新不仅意味着城市功能的更新和优化，也需要考虑城市人口的流动和更新需求。这恐怕是左右新一轮城市更新走向的最关键因素。住建部曾经谈到，实施城市更新行动，就是要推进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，推动城市高质量发展，同时，能够有效拉动投资和消费，扩大内需，不断满足人民群众美好生活需要，对于促进经济增长、进一步保障和改善民生都具有十分重要的意义。
由此来看，目前的城市更新，和2015年的大规模“棚改”已经完全不同了。当时以货币化安置为主的“棚改”，实际上促使了房地产再上一个台阶。不过，新一轮的城市更新，主要集中在城市基础设施的升级改造和居住环境的改善等方面。即使城市更新提到了“城中村”改造等内容，但一方面规模上已经不能和此前相比；另一方面这种改造主要还是集中在一、二线城市，大部分的三、四线城市不太可能有大规模的动作。因此，新的城市更新结构调整的作用更强，而逆周期调节的功能将是次要的选择。因此，城市更新的主次角色要分清楚，其不再是扩张性的，更多是存量的优化和调整。
新的城市更新优化城市功能的目的，更主要是提升城市公共服务的能力和水平。安邦智库的研究人员认为，城市更新方面政府应以规划引领和政策支持为核心，推动企业、居民和社会组织的深度参与，同时确保公平分配与保障公共利益。企业在平衡经济目标与社会责任的基础上，与居民和社会组织开展协商合作，推动项目可持续发展。最后，通过协商平台、利益共享机制和横向协同架构，各方利益得以平衡，实现城市更新的经济效益、社会效益和环境效益统一。
业态的多元化和存量的盘活可以说是新一轮城市更新实施中越来越重要的内容。在土地利用方面，指导意见提出了，推动土地混合开发利用和用途依法合理转换的要求，以及盘活利用存量低效用地，进行优化的设想。鼓励国有土地使用权人按程序自行或以转让、入股、联营等方式更新改造低效用地。另外，提到了推进建设用地使用权在土地的地表、地上或者地下分别设立。完善城市更新相关的不动产登记制度。这些实际上都体现了多元化和多层次利用土地的意图，以提升土地的使用效率。
与此同时，在投融资方面，指导意见也强调了健全多元化投融资方式。目前来看，一方面；中央预算资金和超长期国债资金可以以更大力度推动城市更新，地方专项债，以及政策性专项贷款也可以用于城市更新项目，另外还提到鼓励和吸引社会资本参与，这也带来参与主体的多元化。另一方面，政策上不仅在土地的利用上注重存量的盘活，投融资方面同样如此。指导意见也提到，通过盘活存量资产获得资金，进行滚动开发。指导意见提到，推动符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品、公司信用类债券等。
这些变化其实表明，城市更新从项目角度来看也会有很多变化。以结构性调整和城市功能的优化为主的城市更新项目，更多是公益性的，可能有部分是经营性的。那么，一方面项目周期会比较长，成本相对更高；另一方面，项目的投资收益会较低，大部分需要公共支出来承担投入和运营。这与房地产开发高峰时期的高投入、高周转、高回报的“短平快”投资模式不同，需要考虑长周期的投资和财政资源的承受能力，也需要更多的社会参与。从投资回报和长周期的考虑，新的城市更新，不仅强调城市功能改善和优化带来的价值提升，更需要考虑人文、历史等无形价值的实现，作为资产增值的一部分，以弥补成本提高和收益下滑的损失。这与此前的“大拆大建”的模式有所不同。
从整体收益来看，城镇化高速发展时期的高收益的“土地经济”已经不会再现了。新一轮城市更新，不仅需要考虑有形资产的运营和优化，同样需要考虑历史、文化等无形资产的增值效应，才能实现项目投入产出的平衡。这从投资项目运营的角度，再次体现了新一轮城市更新的系统性特点。这些都要求从事城市更新的主体，特别是城投类企业，从发展策略到运营模式上进行调整和改变。（来源：安邦咨询）
