根据财政部发布的2025年超长期特别国债发行安排，今年的超长期特别国债发行于4月24日启动，当日有20年期、30年期两期超长期特别国债进行招标。根据今年的财政预算安排，今年拟发行超长期特别国债1.3万亿元、比上年增加3000亿元。其主要用途还是在于“两重”的投资领域（8000亿元），以及“两新”（5000亿元）领域。“两新”领域包括设备更新（2000亿元，同比增加500亿元）、消费“以旧换新”（3000亿元，同比增加1500亿元）的领域。与此同时，去年一揽子增量政策中提到的为国有商业银行补充资本金的5000亿元，也将在今年陆续发行。如此计算，今年超长期特别国债发行规模将达到1.8万亿元，随着其陆续发行，也会慢慢体现积极财政政策的作用。

对于超长期特别国债的发行，在2024年两会的政府工作报告中曾提出，2024年政府工作报告中，为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从2024年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，2024年先发行1万亿元。今年的超长期特别国债发行也是去年政策的延续，规模上大幅超过去年的1万亿元规模。同时，按照今年的发行计划，超长期特别国债发行进度比去年更快、也更加集中。由此看来，超长期特别国债的增发也是今年财政政策“更加积极”的体现之一。

不仅如此，从最新的发行情况来看，无论是认购倍数，还是中标利率，都反映出超长期特别国债仍受到市场的欢迎，对于解决债券市场“资产荒”也有着积极的作用。从利率来看，不同期限的特别国债都低于去年，体现了当前融资成本不断降低的趋势。

从这一轮超长期特别国债发行来看，其具有长期性和持续性。2024年提到超长期特别国债将“连续几年”发行，今年这一安排得以持续，说明广义财政扩张不是短期的，而是一个相当较长的时间。当然，这意味着当期内外部形势的变化也是战略性的，甚至是“百年未有”的。那么，以特别国债的非常规方式予以应对，就是财政政策所准备的一个长期应对战略。4月18日召开的国务院常务会议明确指出，面对复杂严峻的外部环境，要锚定经济社会发展目标，加大逆周期调节力度，着力稳就业稳外贸，着力促消费扩内需，着力优结构提质量，做强国内大循环，推动经济高质量发展。

需要指出的是，与历史上的特别国债不同，此轮发行超长期特别国债，从用途上来说，既包括“两重”项目投资和国有大行注资，也包括“两新”的补贴政策。这些补贴一般是作为经常性开支。作为特别国债对“两新”进行补贴，可以从经济结构调整、扩大内需的战略性转型的理由进行理解。此前2020年应对疫情发行的特别国债用途类似，涉及中央和地方的“抗疫”开支，大部分都并未形成实际的实体资产，但以抗疫为主题，仍不算失焦。不过，从实际效果来看，去年1500亿元“以旧换新”政策补贴，带动了近1.3万亿元的终端商品消费，可以说政策的杠杆效应明显，整体上带来明显的经济效益和综合效应。当然，大部分超长期特别国债还是用于一些战略性的投资布局，包括对银行增加资本金，都会形成与之相对应的有形资产。这意味着未来的财政工作，不仅要涉及传统的财政收支等，更需要注重资产负债管理，注重资产运用，以适应财政与经济关系日益紧密的趋势性变化。

新的超长期特别国债，和1998年特别国债充实国有银行资本金、2016年特别国债注资主权财富基金的类似战略投资项目有很大的不同。如此一来，特别国债和地方政府的一般债、专项债都有相似之处。同时，此轮特别国债不仅涉及中央层面的项目，也涉及一些地方申报的项目。这可以被认为是中央版的专项债，体现中央财政加杠杆的结构性调整。就此来看，超长期特别国债扩大发行，不是一般意义的QE，更多还是中央财政和地方财政角色的转移，进一步发挥中央财政的作用，实现稳增长的目标。

当然，这种特别国债的用途泛化，不再专注于特殊项目，可能带来两个方面的后果。有利的一面是增加了使用的灵活性。特别国债不受预算约束，不列入赤字，在规模上和使用上都更为灵活。同时，债务的偿还由于是“超长期”，在近期也不会成为负担，可以增加中期财政政策的空间，方便政策的调整和运用。另外，“超长期”国债，意味着负债成本也较低，对财政不构成过度的压力。当然，不利的一面是，特别国债的特殊性会日益减弱，未来可能成为常态化的政策工具。

安邦智库资深研究学者此前曾多次强调，关键的问题不是花多少钱，而是怎么花钱的问题。实际上，不仅“两新”“两重”的问题，其他诸如公共服务开支，地方债务化解、房地产市场稳定等问题，很难说不是重大的战略性问题。各个方面都希望中央财政扩大支出予以解决。就此而言，持续发行特别国债，虽然可以解决突出矛盾的应急安排，但恐怕也并非最终的解决之道。因此，积极财政政策的重点不在于“给多少钱”，更在于引导改革的方向。（来源：安邦咨询）