作者：李波 北京大学光华管理学院助理教授

一、 现象透视：政府引导基金与独角兽孵化的区域分化与行业特征

2025年3月，十四届全国人大三次会议再次将政府引导基金推向政策焦点。国家发展改革委宣布设立国家创业投资引导基金，明确“投早、投小、投长期、投硬科技”的核心导向，锚定人工智能、量子科技、氢能储能等前沿领域，旨在破解科创企业“早期融资难、技术转化难、市场验证难”的三重困境。这一政策基调不仅延续了“十四五”以来对创新驱动的战略坚持，更释放出关键信号：政府引导基金正从“规模扩张”转向“精准赋能”，其核心使命是成为培育独角兽企业、抢占全球科技制高点的“战略杠杆”。

当前，全球产业链竞争已从“效率优先”转向“安全优先”，硬科技领域的原创性突破成为大国博弈的主战场。据清科研究中心统计，截至2024年底，我国政府引导基金（不含PPP 基金）总目标规模超10万亿元，已认缴规模超6万亿元，覆盖半导体、人工智能、生物医药等多个关键领域。然而，规模优势尚未完全转化为创新效能——部分基金因同质化投资导致存在资源重复配置风险，而真正需要长期支持的早期硬科技项目仍面临融资缺口。

研究政府引导基金如何更好培育独角兽企业的意义，正在于探索“国家战略”与“市场规律”的协同路径：既要通过政策工具弥补市场失灵，解决早期科技企业融资难、退出周期长等痛点；又要以市场化机制激活创新活力，避免行政干预导致的效率损耗。这一命题不仅关乎财政资金使用效能，更是我国在全球科技竞争中实现“换道超车”的关键支撑。

从政府引导基金投资行业与独角兽企业的行业分布对比（图 1、图 2）可见，两者在半导体及电子设备、IT、生物技术/医疗健康三大领域形成显著交集，印证了政策引导与市场选择的深度协同，政府资金以前瞻性布局锚定硬科技赛道，而独角兽企业的分布则映射出技术商业化潜力。

值得注意的是，政府引导基金投资的主动行业选择存在头部“扎堆”特征，前三大热门领域已成为各省份政府引导基金投资的“标配”赛道，合计占比57%。以半导体及电子设备行业为例，如图3所示，2009-2023年间，除了西藏和宁夏，所有省份政府引导基金都在该行业有所布局。其中，长三角地区（江苏、浙江、上海），珠三角地区的广东，以及北京等省份投资活跃度较高，这与它们经济发达、科技资源丰富、产业配套完善有关，有利于吸引资金进入该领域。

缺乏差异化的投资可能存在稀释资源配置效率的风险。从图4 2011-2023年各省政府引导基金对半导体及电子设备二级子行业的投资差异度演变可见，我国政府引导基金半导体产业投资正经历从“分散试水”到“战略聚焦”的转型。2011年，仅广东、上海、浙江等东部省份涉足半导体投资，且行业分布差异度指数（（0.2-0.4）——与广东、浙江等省份主要投资半导体制造和设计不同，上海探索光电领域。这种差异化探索为后续产业分工奠定基础。

至2019年，中西部省份逐渐加入投资行列，湖北布局IC设计、激光设备等领域，四川主要投资光电行业，区域差异度指数分化至0.3-0.5，形成“东部研发、中部制造、西部配套”的雏形。而到2023年，区域间投资的差异化程度呈现出明显的下降趋势，北京、河南、安徽、江苏、浙江、上海、广东、湖南、四川等省份均将投资高度集中于半导体子行业，此时如若投资分布未与区域资源禀赋和产业基础相结合，就可能会导致区域协同机制失灵、技术同质化反噬创新等风险。因此，基于动态平衡机制，因地制宜地进行差异化投资对于实现“战略聚焦不扎堆，差异发展不断链”的良性生态尤为重要。

从图5各省份政府引导基金投资独角兽企业数量分布图（2009-2023）可见，我国政府引导基金创新资本的区域布局呈现显著梯度特征：东部沿海的广东、江苏、北京、上海等地形成“创新高地”，其投资强度与半导体、人工智能等前沿领域的产业基础深度耦合，政府引导基金的投资成功孵化了众多独角兽；中部湖北、安徽等省份聚焦细分赛道探索差异化路径，如安徽合肥依托人工智能产业集群，“科大硅谷”的人才、资金、政策等优势，一手孵化出讯飞医疗等明星企业；西部及东北地区投资虽尚未形成规模效应，但四川凭借成都等城市在电子信息、生物医药等领域的产业优势，吸引了一定数量的独角兽企业，验证了“长板突围”的可行性。

二、 数据解码：政府引导基金培育独角兽的三大驱动因素

驱动一：精准投资 —— 瞄准高潜力赛道

政府引导基金对独角兽企业的孵化效能，在数据层面得到充分验证。表1回归分析显示，政府引导基金投资数量（Invest_times）每增加1次，区域内新增独角兽企业数量（（Unicorn）平均增长0.012家，投资金额（Invest_money）每增加100万元，区域内独角兽企业数量平均增长0.061家，有力验证了政府引导基金的活跃投资行为，对当地独角兽企业的孵化有积极的促进作用。

图6图7分行业相关系数图进一步揭示，在半导体、生物医药、IT、互联网等高潜力赛道的政策投资与独角兽涌现呈现强正相关关系，这些行业中小企业集聚，独角兽企业的诞生依赖持续培育，政府引导基金通过分散投资更多企业，提升培育独角兽的概率，形成“投资数量多—独角兽潜力企业涌现”的直接关联，印证了“以资金精度换取创新密度”的逻辑。

相对而言，由于金融、能源及矿产等属于资金密集型产业，单项目投资资金需求显著（如金融科技平台建设、能源重资产投入），政府引导基金需通过高金额投资发挥资本杠杆效应，因此投资金额维度的相关性较强。同时，互联网、IT 等行业独角兽企业融资规模大，政府引导基金对头部企业的重点大额投资，直接推动企业发展，形成在投资金额维度上的（ “高额投资—头部独角兽成长”的强关联。

驱动二：协同布局——跨区域 梯度分工政府引导基金投资通过构建“研发—转化—产业化”的梯度分工体系，在顺应产业发展规律的基础上，正在重塑我国创新资源的空间配置逻辑。基于2009-2023年半导体、生物医药、IT三大核心行业投资数据（（图8、图9、图10），从不同年份各行业在政府引导基金投资事件中所占的比重可以窥见，区域协同效应呈现显著结构化特征，形成“东部攻坚、中部转化、西部配套”的动态网络。

从时间维度看，前期多数省份处于未统计状态，部分东部沿海省份凭借产业基础与政策红利，率先锚定核心环节。以半导体及电子设备行业为例，上海以张江科学城为核心，集中布局光刻机零部件研发；江苏依托无锡、苏州等地打造集成电路设计封测集群；广东聚焦芯片设计，吸引华为海思、中兴微电子等企业落户。此阶段，东部地区对关键领域进行率先布局，为后续产业扩散奠定基础。随着技术成熟，中部省份通过差异化定位承接转化，对于关键行业的投资占比进一步提高，投资重心发生迁移。例如，安徽合肥可以依托长鑫存储，承接东部存储芯片制造；河南郑州依托富士康生态，布局芯片封装测试基地。至2023年，整体投资分布更为广泛且深化。不仅沿海经济发达地区保持较高占比，像新疆等西部地区省份投资占比也在显著提升，表明随着时间推移，产业布局不断优化，各地区依据自身资源、政策等条件，积极谋篇布局，既有东部地区持续巩固领先优势，也有中西部地区加快追赶步伐，呈现出全国协同发展的态势。

基于表2政府引导基金投资数量对独角兽企业影响的差异化调节效应回归分析，差异化指数（Dissimilarity）与投资频次（Invest_times）的交乘项系数为0.018（（p<0.01），表明当区域差异化指数每提升1个单位，政府引导基金每增加1次投资对独角兽孵化的边际效应将提升1.8%。这一结果从量化层面验证了“差异化协同”对创新效能的正向放大作用，揭示出我国区域协同网络的核心运行逻辑：避免同质化内耗，以合理分工释放全域创新潜力。

驱动三：生态赋能 —— 营商环境的杠杆作用

今年政府工作报告提出，要“持续营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。良好的营商环境是孵化独角兽企业的“空气”、 “阳光”（ “水”，缺一不可。基于张三保和张志学（2022）发布的《中国省份营商环境数据库2024》，依照各省份最新年度营商环境总指数的中位数将各省份分为两组进行回归分析，表3结果显示，在营商环境前50%的省份，政府引导基金投资对独角兽孵化的边际效应系数达0.012（p<0.01），而落后地区效应不显著（p>0.1）。

进一步测算表明，营商环境优势省份的平均投资效率是落后地区的2倍，印证了“良巢引凤”的核心逻辑——优质营商环境能够将政策资金的杠杆效应放大至临界阈值以上，通过社会资本撬动、技术转化加速、风险管控优化等机制激活引导基金效能。

结合实践经验，北京、上海、广东等营商环境领先地区，通过制度性突破激活创新生态。深圳推行“秒批”政务服务，企业注册时间从15天压缩至1小时，吸引红杉、高瓴等头部机构跟投政府项目，累计撬动资本近5000亿元；上海以“加减乘除”工作法，“加”服务、“减”税负，“乘”效益、“除”难题，研发费用加计扣除优惠政策比例从50%到100%不等，激发独角兽企业创新发展动能。这些制度创新形成（“政策—资本—技术”的闭环，使单位投资孵化效率大大提升。

三 、提升路径： 构建“精准+生态+协同 ”的培育体系

路径一：精准适配—— 差异化赛道选择

聚焦到微观投资层面，为了进一步发挥政府引导基金对于孵化独角兽企业的积极作用，需从（ “广网网”转向“精细细作”，因地制宜地进行差异化赛道选择，实现资源的高效分配。

具体来看，可以通过分层布局，充分考虑不同区域、不同产业的实际情况，根据本地的发展阶段、功能定位、资源禀赋、产业基础、科研条件等，有选择、有先后、有重点地明确投资优先级。例如，东部聚焦“无人区”攻坚，积极布局AI芯片、量子计算、基因编辑等前沿领域，设立“国家实验室+专项基金”联动机制，同时需要避免省内重复投资。中西部则可以“长板突围”，锁定区域优势领域，以资源禀赋换产业话语权，设立“单项冠军培育基金”等配套专项政策包。

此外，根据技术成熟度不同，建立“机会清单+预警清单”双轨机制。不同技术成熟度对应动态的投资优先级，政府引导基金可以根据处于爆发前夜、成长窗口、成熟赛道等不同阶段，制定不同的出资比例、退出周期、容错率、基金结构等，并对于超投资行业集中度阈值的领域投资立项加以管控，避免重复低效投资。

差异化不是“为不同而不同”，而是因地制宜地以战略定力锚定技术长板、以市场规律激活要素价值。唯有如此，政府引导基金方能从“财政输血者”蜕变为“创新造血者”，加速孵化高质量独角兽企业。

路径二：生态赋能—— 区域能力升级

从区域的层面来看，政府引导基金培育独角兽企业的核心逻辑，在于构建“创新要素—产业生态—区域能力”的良性循环。需从以下三方面发力：

优化营商环境，激活创新“空气+阳光+水”。营商环境落后地区可以向优质地区学习借鉴，例如北京“税费红包”、深圳“免申即享”等政策工具，在实现制度性突破的同时保证政策协同性。可以在中西部设立“独角兽培育特区”、“政策快车道”，配套税收返还、人才安居等政策，降低东部技术团队迁移成本。

强化产业链协同，打造“热带雨林式”生态。可以通过纵向深挖的方式，围绕半导体、生物医药等核心产业链，构建“基础研究—中试平台—产业转化”投资组合，形成独具特色的差异化生态引力。以安徽省合肥市科大硅谷为例，地方政府以“秒批”效率解决企业注册、场地、人才政策问题；产业链龙头企业开放测试场景；引导基金通过“跟投+让利”机制降低社会资本风险，通过一系列组合拳呵护独角兽企业的孵化。

培育数字创新生态，释放“数据×资本”乘数效应。地方政府可以通过建设区域级科技金融数据中心，整合企业研发投入、专利数据、供应链图谱等信息，为基金投资提供动态画像。例如，浙江省“科技大脑”平台注册企业用户数超过17万，围绕数据全量归集、应用多维集成、决策赋能跃升，为创新主体提供全要素、全生命周期的创新创业服务，辅助政府引导基金精准识别高潜力项目。

路径三：协同深化—— 放大创新势能

在省间维度上，图11展示了近年来各省份间政府引导基金投资行业的差异度情况（颜色越接近红色，差异度值越接近1表示差异度越大反之则越小）。不难看出，各省份之间的差异化程度正在逐渐缩小，目前长三角地区以及广东等区域的投资行业相似度较高。一方面，可以充分利用这一产业分布格局，建立区域产业联盟和区域协同机制，在相近的领域通过份额互换、联合尽调等方式共享投资资源。另一方面，也需要防范同质化重复投资的风险，在细分领域进行协调分工，减少不必要的重复投资和同质化竞争。全国范围来看，可以通过进一步完善跨区域“研发—转化—产业化”梯度协作网络，强化创新协同，推动东西部结对合作。例如，甘肃科创资源独具特色，在重离子治疗、有色冶金、生物医药、工业母机等领域取得了一批标志性成果，可以推动其与东部科技实力雄厚的省份开展科技资源开放共享，高效激发独角兽企业的创新活力，协同打造创新驱动发展高地。

路径四：机制创新——激励长期价值

最后，在政府引导基金的层面，需要革新政府引导基金运作机制，构建长期价值导向的制度体系。

在考核指标方面，可以将产业链协同度（如半导体设备国产化率）、创新独特性（如脑机接口独角兽企业数量实现0的突破）等纳入核心指标体系。对战略性行业（如集成电路、生物医药）设置5-10年考核周期，允许前3年不考核财务收益，重点评估技术突破进度与产业带动效应；对成熟行业（如传统制造）则试点差异化权重考核，设置反周期调节系数。引入“跨省联合尽调委员会”，由长三角、京津冀等区域协同组建专家库，实现跨区域项目信息共享与风险共担，降低重复尽调成本，提升资金配置效率。

在容错机制方面，应当尊重和遵循创业投资的“幂律法则”，为创新试错提供制度保障。例如，设立“双轨容错”制度，分别考察单个项目亏损率和整体基金打包亏损率；按技术研发里程碑分期注资，如生物医药项目可分为临床前研究、Ⅰ/Ⅱ/Ⅲ期临床试验等阶段，每阶段达标后释放后续资金；将“创新失败案例库”纳入考核加分项，鼓励基金管理人积累试错经验，形成“宽容失败—总结教训—优化决策”的良性循环，以更好地发挥政府资金的引导带动作用，引导社会资本加大产业投入。

生态环境的改变，绝非一日之功，打造好的创新生态，更加需要历史耐心。政府引导基金作为“耐心资本”的核心载体，需在生态构建中发挥“时间杠杆”作用：一方面通过超长投资周期设计，匹配潜在独角兽企业研发投入大、回报周期长的特性；另一方面通过机制的革新激励更长期的价值。

四、结语

政府引导基金作为“国家战略”与“市场规律”的协同载体，其培育独角兽企业的实践揭示了一条关键路径：唯有在“有为政府”与“有效市场”的辩证统一中，才能将政策势能转化为创新动能，实现新质生产力的持续跃迁。

从数据解码到实践验证，政府引导基金的效能提升依赖于三大核心逻辑：一是以精准投资锚定技术长板，通过因地制宜的差异化赛道选择避免“网胡椒面”式低效投入；二是以生态赋能优化区域能力，通过营商环境升级、产业链协同和数字创新释放乘数效应；三是以协同深化重构创新网络，通过跨区域分工破解资源碎片化与同质化内卷。最后，结合合理有效的机制设计保证资金真正流向长期价值。这些路径的底层逻辑，正是政府与市场的“双向奔赴”——政府通过制度设计弥补市场失灵、引导长期价值，市场则通过资源配置激活创新活力、反哺战略目标。

在全球科技竞争从“单点突破”转向“生态主导”的今天，独角兽企业既是新质生产力的“孵化器”，更是大国战略的“温度计”。政府引导基金需从“规模扩张”转向“精准滴灌”，唯有坚持“有效市场”配置资源的决定性作用，同时发挥“有为政府”的战略定力，方能将政策势能转化为创新动能，在科技“无人区”中走出一条“战略引领—市场激活—生态反哺”的中国式创新之路，为培育世界级独角兽企业、抢占未来产业制高点提供持久动能。（来源：北大光华管理学院）