高质量发展时代的土地制度会如何改革?

来源:财经网 专栏:安邦咨询 2024/02/22

龙年春节假期刚过,2月19日下午,习近平主席主持召开了中央全面深化改革委员会第四次会议,审议通过了关于土地管理制度改革、经济发展绿色转型、加强应急管理制度改革等多个文件。其中,《关于改革土地管理制度增强对优势地区高质量发展保障能力的意见》(简称《意见》)可能是引发关注最多、对各级地方影响最大的一项政策改革。

据新华社报道,习近平在主持会议时强调,“要建立健全同宏观政策、区域发展更加高效衔接的土地管理制度,提高土地要素配置精准性和利用效率,推动形成主体功能约束有效、国土开发协调有序的空间发展格局,增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力。”

深改委会议指出,要统筹好区域经济布局和国土空间利用,立足各地功能定位和资源禀赋,细化土地管理政策单元,提高资源开发利用水平,更好发挥优势地区示范引领作用。要严格落实国土空间管控边界,严守耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线,加强事中事后监管。对一些探索性但又十分紧迫的改革举措,要深入研究、稳慎推进。

由于《意见》全文未公布,不知道细节内容,安邦智库研究团队基于开源信息,在对国内土地制度进行长期追踪研究的基础上,参考了国内部分专家的分析,对土地管理制度的可能变化与影响,进行一些初步的分析和解读。

我们认为,从土地利用的历史看,国内土地管理将从粗放阶段进入面向高质量发展的阶段。过去较长时间,国内处于“土地经济”时代,在城镇化进程中,土地作为一种“通用要素供给”参与到经济活动中,突出表现为“市场化用地”、“以地生财”。对土地资源的普遍利用,不仅为房地产业提供了基本支撑,也成为分税制下对地方财政的一种补偿。不过,今后的土地管理制度可能会发生较大变化。土地资源不再是一种通用的市场要素,而是作为一种稀缺资源,主要面向高质量发展进行配置。

要指出的是,土地制度改革要与区域经济,特别是保障优势地区高质量发展相结合,这是此次《意见》最突出、含金量最大的内容!当土地资源不再是能随意使用的通用资源要素时,优势地区就成了土地管理制度倾斜支持的地区。哪些地区是“优势地区”?专家们有几种解读:(1)优势地区是人口和经济集聚集中的地区,是中国式现代化的先行区、示范区和引领区;(2)优势地区主要是城市地区,尤其是大中城市;(3)优势地区主要指用地指标比较紧张甚至严重不足、但发展较快的东南沿海地区。安邦研究人员认为,优势地区应该指的是经济发达、但用地紧张的大城市,这些城市主要分布在东南沿海,但也可能包括中部和西部的部分大城市。

还要强调的是,并非优势地区的所有用地需求都会得到满足。《意见》指出,要“提高土地要素配置精准性和利用效率”,要与“高质量发展”相结合。高质量发展的内涵已有很多讨论,主要指的是创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展。不过,只从概念来理解是不够的,涉及土地资源配置时,需要对具体的用地需求和用地项目进行“认证”,以判断其是否属于“高质量发展”范围。在安邦研究人员看来,利用效率高的“高质量发展”项目,大致是指科技创新强、绿色环保的产业,属于战略新兴产业、现代产业体系建设范畴,对国民经济有重大支撑的产业。我们还推测,在政策上很难对“优势地区高质量发展”给出精确定义,更大的可能是,在这个大的方向约束下,由各个大城市自行判断哪些项目今后可以在制度改革之下特别供地。

如果我们的判断有道理,需要注意的是,这里的政策空间既是中央给地方政府的政策弹性,也是考验地方政府的政策理解和工作艺术的地方。如果今后地方在政策弹性之下不能实现土地要素的“精准配置”,没有支持“高质量发展”,对宝贵土地资源的利用缺乏效率(主要是经济产出),中央很可能会打板子,作为反面事例在全国“晾晒”,甚至不排除会压缩相关地方今后配置土地要素的权利。

在安邦研究人员看来,中央推动土地管理制度改革面向优势地区高质量发展倾斜,最主要的目的是要让有限的土地资源“地尽其用”,在中国经济最发达、最有发展潜力的地方,创造有质量的、符合未来需求的经济产出,为国民经济的高质量发展提供现实的支撑。但与此同时,国内对于土地资源的管理和利用,在整体上是偏紧的。深改委会议再度强调,“要严格落实国土空间管控边界,严守耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线。”这三条红线的作用是对土地资源进行根本性的控制,也决定了未来土地资源配置长期偏紧的基本面。

还需要注意的是,未来的土地管理制度改革,还可能涉及一些有助于“挖潜”的改革领域,也就是《意见》中所说的“探索性但又十分紧迫的改革举措”,要深入研究、稳慎推进。安邦的研究人员认为,农村土地制度改革应该属于这些探索性改革的重点领域之一。具体可能包括:土地承包制度的改革,耕地流转制度的改革与创新,农村宅基地使用权的改革。我们认为,这些改革的意义不仅仅是农村集体土地资源的利用,更重要的是,它还涉及到乡村振兴战略、中国农村的整体发展,以及中国的粮食安全、农业安全。我们相信,在老龄化、农村人口流失严重的大背景下,今后中国农村能够重新激发活力的制度改革,只有可能来自土地制度改革!

最终分析结论:中央深改委审议通过的《意见》,是龙年出台的第一项重大改革政策。从政策内容来看,具有重要意义。如果在今后的改革实践中,上述改革能够落到实处,真抓实干,将对今后的土地利用、重点地区城市经济发展以及激发农村地区发展活力,都会有重要的促进作用。(来源:安邦咨询)

版面编辑:文静
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