龙年春节假期刚过，2月19日下午，习近平主席主持召开了中央全面深化改革委员会第四次会议，审议通过了关于土地管理制度改革、经济发展绿色转型、加强应急管理制度改革等多个文件。其中，《关于改革土地管理制度增强对优势地区高质量发展保障能力的意见》（简称《意见》）可能是引发关注最多、对各级地方影响最大的一项政策改革。
据新华社报道，习近平在主持会议时强调，“要建立健全同宏观政策、区域发展更加高效衔接的土地管理制度，提高土地要素配置精准性和利用效率，推动形成主体功能约束有效、国土开发协调有序的空间发展格局，增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力。”
深改委会议指出，要统筹好区域经济布局和国土空间利用，立足各地功能定位和资源禀赋，细化土地管理政策单元，提高资源开发利用水平，更好发挥优势地区示范引领作用。要严格落实国土空间管控边界，严守耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线，加强事中事后监管。对一些探索性但又十分紧迫的改革举措，要深入研究、稳慎推进。
由于《意见》全文未公布，不知道细节内容，安邦智库研究团队基于开源信息，在对国内土地制度进行长期追踪研究的基础上，参考了国内部分专家的分析，对土地管理制度的可能变化与影响，进行一些初步的分析和解读。
我们认为，从土地利用的历史看，国内土地管理将从粗放阶段进入面向高质量发展的阶段。过去较长时间，国内处于“土地经济”时代，在城镇化进程中，土地作为一种“通用要素供给”参与到经济活动中，突出表现为“市场化用地”、“以地生财”。对土地资源的普遍利用，不仅为房地产业提供了基本支撑，也成为分税制下对地方财政的一种补偿。不过，今后的土地管理制度可能会发生较大变化。土地资源不再是一种通用的市场要素，而是作为一种稀缺资源，主要面向高质量发展进行配置。
要指出的是，土地制度改革要与区域经济，特别是保障优势地区高质量发展相结合，这是此次《意见》最突出、含金量最大的内容！当土地资源不再是能随意使用的通用资源要素时，优势地区就成了土地管理制度倾斜支持的地区。哪些地区是“优势地区”？专家们有几种解读：（1）优势地区是人口和经济集聚集中的地区，是中国式现代化的先行区、示范区和引领区；（2）优势地区主要是城市地区，尤其是大中城市；（3）优势地区主要指用地指标比较紧张甚至严重不足、但发展较快的东南沿海地区。安邦研究人员认为，优势地区应该指的是经济发达、但用地紧张的大城市，这些城市主要分布在东南沿海，但也可能包括中部和西部的部分大城市。
还要强调的是，并非优势地区的所有用地需求都会得到满足。《意见》指出，要“提高土地要素配置精准性和利用效率”，要与“高质量发展”相结合。高质量发展的内涵已有很多讨论，主要指的是创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展。不过，只从概念来理解是不够的，涉及土地资源配置时，需要对具体的用地需求和用地项目进行“认证”，以判断其是否属于“高质量发展”范围。在安邦研究人员看来，利用效率高的“高质量发展”项目，大致是指科技创新强、绿色环保的产业，属于战略新兴产业、现代产业体系建设范畴，对国民经济有重大支撑的产业。我们还推测，在政策上很难对“优势地区高质量发展”给出精确定义，更大的可能是，在这个大的方向约束下，由各个大城市自行判断哪些项目今后可以在制度改革之下特别供地。
如果我们的判断有道理，需要注意的是，这里的政策空间既是中央给地方政府的政策弹性，也是考验地方政府的政策理解和工作艺术的地方。如果今后地方在政策弹性之下不能实现土地要素的“精准配置”，没有支持“高质量发展”，对宝贵土地资源的利用缺乏效率（主要是经济产出），中央很可能会打板子，作为反面事例在全国“晾晒”，甚至不排除会压缩相关地方今后配置土地要素的权利。
在安邦研究人员看来，中央推动土地管理制度改革面向优势地区高质量发展倾斜，最主要的目的是要让有限的土地资源“地尽其用”，在中国经济最发达、最有发展潜力的地方，创造有质量的、符合未来需求的经济产出，为国民经济的高质量发展提供现实的支撑。但与此同时，国内对于土地资源的管理和利用，在整体上是偏紧的。深改委会议再度强调，“要严格落实国土空间管控边界，严守耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线。”这三条红线的作用是对土地资源进行根本性的控制，也决定了未来土地资源配置长期偏紧的基本面。
还需要注意的是，未来的土地管理制度改革，还可能涉及一些有助于“挖潜”的改革领域，也就是《意见》中所说的“探索性但又十分紧迫的改革举措”，要深入研究、稳慎推进。安邦的研究人员认为，农村土地制度改革应该属于这些探索性改革的重点领域之一。具体可能包括：土地承包制度的改革，耕地流转制度的改革与创新，农村宅基地使用权的改革。我们认为，这些改革的意义不仅仅是农村集体土地资源的利用，更重要的是，它还涉及到乡村振兴战略、中国农村的整体发展，以及中国的粮食安全、农业安全。我们相信，在老龄化、农村人口流失严重的大背景下，今后中国农村能够重新激发活力的制度改革，只有可能来自土地制度改革！
最终分析结论：中央深改委审议通过的《意见》，是龙年出台的第一项重大改革政策。从政策内容来看，具有重要意义。如果在今后的改革实践中，上述改革能够落到实处，真抓实干，将对今后的土地利用、重点地区城市经济发展以及激发农村地区发展活力，都会有重要的促进作用。（来源：安邦咨询）
