作者:安邦咨询
近期召开的中央经济工作会议以及全国财政工作会议都提到,“积极的财政政策要适度加力、提质增效。”对此,很多机构都认为,明年国内财政预算会进一步宽松,扩大财政赤字。安邦智库的研究人员曾表示,明年的积极财政政策将会加大“力度”,但也会有非常明确的“尺度”。
从政策的动向来看,新的一年财政政策的作用会更加重要,扮演更为重要的角色。不过,在尺度有限的情况下,整体的财政政策会是一个“有限宽松”的取向。同时,如果以广义的口径来考虑财政支出,则新的一年,在化解地方隐性债务风险的要求之下,广义财政支出可能更趋于收敛。这意味着明年财政的口子可能“偏紧”。
全国财政工作会议,对于财政政策的“适度加力、提质增效”进行了解释,其表示,适度加力,主要是保持适当支出强度,释放积极信号;合理安排政府投资规模,发挥好带动放大效应;加大均衡性转移支付力度,兜牢基层“三保”底线;优化调整税费政策,提高精准性和针对性。提质增效,主要是在落实过紧日子要求、优化财政支出结构、强化绩效管理、严肃财经纪律、增强财政可持续性、强化政策协同六个方面下功夫,推进财政管理法治化、科学化、标准化、规范化,把同样的钱花出更大的成效。从这两个方面来看,新的一年,财政赤字扩大的尺度有限。更强调了“提效”。
对于一般预算外的政府性基金收支情况而言,今年地方政府性基金收入会再下降。这意味着更多承担城市建设和开发的政府性投资资金下滑。这是今年增发国债的一个因素。在这个情况下,其实今年即使财政赤字扩大到3.8%,从广义财政的角度来看,今年的财政政策恐怕难以用“宽松”和“积极”来评价。
整体来看,即使新的一年一般预算赤字有所扩大,但如果考虑预算基金收入的下滑,广义的财政收入和支出可能也是持续收缩的情况。所以,即使明年财政赤字扩大,基金收入的持续下滑,使得各级政府仍然需要过“紧日子”。
从地方债发行的变化来看,2023年预算安排新增地方政府债务限额45200亿元。其中,一般债务限额7200亿元,专项债务限额38000亿元。今年前十一个月,全国发行新增债券45465亿元,其中一般债券6831亿元、专项债券38634亿元。今年的新增地方债已经基本发行完毕。目前,一些机构预计新的一年,新增地方债可能在5万亿元左右,新的地方专项债则在3.8万亿—4万亿元左右,仅略高于今年的数字。
同时,从2015年启动地方债发行到现在,已经有大约8年的时间,随着前期债券陆续到期,再融资债的占比日益提高,2022年再融资债券发行2.6万亿元,2023年前11个月则已经发行了4.59亿元,已经超过了新增地方债的规模,随着地方债到期高峰来临,以及隐性债务化解的需要,未来再融资债发行仍会提高,其占据了地方债发行的大部分,也会挤占相应的地方债务限额,使得新增地方债的空间受到限制。
不过,作为跨年的地方债限额提前发放,今年的节奏比此前为慢。这种节奏放缓实际上对于地方而言,会放缓地方债资金的使用效率,拖慢使用节奏。虽然有万亿增发国债应对跨年,但这些资金不仅只能定向使用,而且涉及的地区有限。
中央经济工作会议提出,统筹好地方债务风险化解和稳定发展,经济大省要真正挑起大梁,为稳定全国经济作出更大贡献。财政工作会议也强调,“要严格落实既定化债举措,加大存量隐性债务化解力度,坚决防止新增隐性债务,健全化债长效机制,有效防范化解地方债务风险。
”这意味着,一方面对于隐性债务,仍然会坚持“严禁新增”、“化暗为明”的政策思路,约束作为地方财政延伸的隐性债务融资;另一方面,在财政支出的角度来看,新增地方债也不是一个平均分配的过程,反而会有重点地向债务负担较轻的“经济大省”倾斜,使其能够“挑大梁”,但对于债务问题较严重的地方,将面临更为严格的债务扩张限制。一些参与“化债”的地方,城投企业只能“借新还旧”,不能新增债务。
最终分析结论:新的一年,虽然财政政策要求“适度加力、提质增效”,但这种“积极”和“宽松”恐怕更多仅体现在财政预算之内。在政府性基金收入、地方专项债发行,以及隐性债务化解等其他方面,更为广泛的财政政策,有可能需要面对“紧缩”的效果。