作者：安邦咨询
近期，随着地方特殊再融资债的大规模发行，以及万亿规模增发国债的推出，财政政策表现出更加积极的取向。安邦智库的研究人员曾提到，未来一段时间，在货币政策保持稳健的情况下，财政政策的积极取向意味着其对经济增长的作用和角色都会进一步增强，这可能是新的一年宏观政策与过去的不同之处。
近期召开的中央经济工作会议对于财政政策的提法是，“积极的财政政策要适度加力、提质增效。要用好财政政策空间，提高资金效益和政策效果。优化财政支出结构，强化国家重大战略任务财力保障。合理扩大地方政府专项债券用作资本金范围。落实好结构性减税降费政策，重点支持科技创新和制造业发展。严格转移支付资金监管，严肃财经纪律。增强财政可持续性，兜牢基层‘三保’底线。”
在安邦智库的研究人员看来，中央经济工作会议对于财政政策“适度加力、提质增效”的政策基调，与此前的“加力增效”在政策取向上基本一致，但同样提出了更多的要求。这意味着，新的一年中，财政政策会比今年的力度可能更强，但也有尺度——不是大规模的刺激，而是更强调精准性，强调政策的效率和质量。财政政策的着力点会进一步聚焦到高质量发展的领域，更侧重在结构性的方向发力。
今年由于增发国债等因素调整预算，使得最终赤字率达到3.8%。但财政部也表示，增发国债有一半的额度会用于新的一年（即2024年）。这种情况下，明年财政预算的赤字情况应不会达到3.8%这一高位。我们注意到，有分析人士认为，明年的预算赤字可能仍维持在3%以内，超出的财政支出将以专项债或者特别国债的方式进行。这样做，一方面强调了财政纪律的约束，另一方面，在专项债等不计入财政预算的情况下，保持了广义财政的弹性。但整体来看，财政扩张仍然面临约束，一些对财政支出更加乐观的预期恐怕难以实现。简单来说，明年的财政政策固然积极，但不会“放大鞭炮”。
我们认为，“适度”的含义之一，意味着未来财政政策空间面临约束。实际上，自2008年以来，国内宏观政策一直保持了积极财政政策的取向，其对于经济的整体支持作用和效果也变得越来越不显著。同时，尽管力度不同，但累积起来的赤字规模，使得政府债务情况变得日益显著。因此，就政策空间来看，未来财政政策的增量将受到整体规模的限制，不会有显著增加。因而，积极的财政需要以高质量发展作为前提，避免增加风险，使财政变得更具有可持续性。
在积极的财政政策支持下，尽管中央会继续加大对地方的转移支付，但不等于地方可以继续“铺摊子”“上项目”，而是需要贯彻“以进促稳”“先立后破”的进行经济结构的调整。在做好“三大工程”实现“立”的同时，房地产市场仍然面临先“稳”而后“破”的大趋势，而不是继续围绕土地经济做文章。与此同时，中央经济工作会议首次提出要谋划新一轮财税体制改革，会议还要求统筹好地方债务风险化解和稳定发展。这将进一步加大对地方财政的约束，加强对地方债务的约束。对于以“土地财政”为主的地区，仍需要加快发展模式的转型，减少“低质量”经济成分。政策的关注点越来越集中到政策效率的提升之上，这也是近两年不断强调“提质增效”的原因之一。
就此而言，未来财政支出的重点会越来越具有针对性，更加聚焦于某些领域。在安邦智库的研究人员看来，明年的财政政策仍会是普惠性政策和结构性政策结合。在普惠领域将聚焦于民生保障和支持。一方面，通过扩大和保持民生支出，保障基本民生需要；另一方面，通过提高公共服务水平，在教育、医疗、住房等领域，为普通居民减轻负担，从而间接增加居民收入，提高消费潜力，实现“消费和投资相互促进的良性循环”。在以财政政策推动的政府投资方面，“加力增效”将收敛于中央经济工作会议提出的高质量发展领域。另外，“结构性减税降费”的提出，同样意味着财政政策对产业的支持并非“撒胡椒面”式的普惠性刺激，而是有选择、有重点地聚焦在特别领域。因此，积极财政政策是在供给侧结构性改革的大前提下的调整。这种宏观政策的微观化是新一年积极财政政策的内涵之一。这意味着，积极财政政策会更倾向于“精准调节”。
需要提醒的是，安邦智库的研究人员认为，即使财政政策明年会发挥更重要的作用，但也不是“独角戏”。积极财政政策要带来效果，并不是一味“发钱”，而是需要与市场改革和进一步的开放相结合。财政政策需要与产业政策相互协调和配合，与货币政策进一步配合，发挥政策的协同性带来“共振”的效果，才能给企业和市场主体带来实质性的支持。此次中央经济工作会议提出，要增强宏观政策取向一致性。加强财政、货币、就业、产业、区域、科技、环保等政策协调配合，把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估，强化政策统筹，确保同向发力、形成合力。就此而言，政策的协同性意味着，积极财政政策加力需要的是政策协同性，而不是“单打独斗”式的加力。
最终分析结论：中央经济工作会议强调“积极的财政政策要适度加力、提质增效。要用好财政政策空间，提高资金效益和政策效果。”在安邦智库的研究人员看来，尽管财政政策取向会更积极地“加力”，但一方面需要“适度”，另一方面，会更加注重“质效”，这样的政策基调意味着，财政政策将会倾向于“精准调节”，与各种政策进行协同。简单来说，明年的积极财政政策将会加大“力度”，但也会有非常明确的“尺度”。
