PPP新政来了!民营企业股权占比原则上不低于35%

来源:华夏时报 专栏:安邦咨询 2023/11/10

华夏时报记者 张智 北京报道

11月8日晚间,国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》(下称《意见》)的通知,其中提出,要加快构建新发展格局,着力推动高质量发展,统筹发展和安全,规范实施政府和社会资本合作新机制,充分发挥市场机制作用,拓宽民间投资空间,坚决遏制新增地方政府隐性债务,提高基础设施和公用事业项目建设运营水平,确保规范发展、阳光运行。

在北京大岳咨询有限责任公司董事长金永祥看来,新机制有助于进一步落实企业投资自主权,引导激发创新活力。

一个亮点是,《意见》要求,要最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作(PPP)新建(含改扩建)项目,市场化程度较高、公共属性较弱的项目,应由民营企业独资或控股;关系国计民生、公共属性较强的项目,民营企业股权占比原则上不低于35%。

“我理解,政策的本意是促进民间投资。”金永祥对《华夏时报》记者表示。

“这个新机制有助于稳定市场预期,增强民间资本信心,从而扩大有效投资,同时,也能显著降低PPP项目对地方财力的依赖,显著降低地方政府债务风险。新机制聚焦使用者付费项目,通过引入民营企业的技术、管理和创新优势,有望显著提升公共产品和服务的供给质量和水平。”清华大学投融资政策研究中心主任杨永恒在解读政策时表示。

对此,中小企业相关负责人对本报记者建议,在当前背景下,应继续坚持“两个毫不动摇”,切实优化民营企业发展环境,破除制约民营企业公平参与市场竞争的制度障碍。充分调动民间投资积极性,完善市场准入负面清单制度,促进民间投资政策落地落细。

多领域对民企降低门槛

据了解,我国PPP模式自2014年兴起,短时间内,PPP项目和拟投资规模快速攀升,根据财政部PPP中心数据显示,2014年以来累计入库PPP项目投资额达10多万亿元。但随后,由于“野蛮生长”,一些不规范的PPP项目导致地方政府隐性债务不断攀升,PPP监管不断加强。

E20研究院研报显示,在此过程中,PFI的性质导致主要参与主体最终演变为以大型建筑型央企为主,同时由于传统的基础公共服务(污水处理、垃圾焚烧等)逐步走向成熟,大型化、标准化及普适性的服务模式使项目的基本收益逐步下降,最终融资成本成为企业竞争中的主要因素。央企、国企的融资成本优势及对大型项目的追逐,使民营参与PPP的占比大幅下降。

而此次PPP新政一个亮点,就是要求优先选择民营企业参与。其中,市场化程度较高、公共属性较弱的项目,应由民营企业独资或控股;关系国计民生、公共属性较强的项目,民营企业股权占比原则上不低于35%;少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目,应积极创造条件、支持民营企业参与。

《华夏时报》记者注意到,此次支持民营企业参与的项目清单中,环保领域的垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目、市政领域的园区基础设施项目和公共停车场项目、物流领域的物流枢纽和物流园区项目、农业林业领域的林业生态项目等,以及社会领域的体育项目和旅游公共服务项目,按要求均应由民营企业独资或控股。

而污水处理项目、污水管网项目;城镇供水、供气、供热项目;城际铁路、资源开发性铁路和支线铁路,铁路客货运输商业类、延伸类业务项目;部分收费公路项目、低运量轨道交通项目;机场货运处理设施项目;国家物流枢纽、国家骨干冷链物流基地项目;具有发电功能的小型水利项目,以及智慧城市、智慧交通、数据中心项目、人工智能算力基础设施项目等,原则上民营企业持股不低于35%。

此外,列入中长期铁路网规划、国家批准的专项规划和区域规划的铁路项目;投资规模大、建设难度高的收费公路等项目;民用运输机场项目;石油、天然气储备设施项目;油气管网主干线或支线项目;具有发电功能的大中型水利项目等项目,尚需积极创造条件、支持民营企业参与。

对清单所列领域以外的政府和社会资本合作项目,可积极鼓励民营企业参与。外商投资企业参与政府和社会资本合作项目按照外商投资管理有关要求并参照上述规定执行。

在行业内人士看来,当前,民营经济发展遇到众多挑战、中央发布促进民营经济发展壮大的意见的背景下,政府拿出一些有运营效益的项目,鼓励民营企业参与,可以拓宽民间资本投资渠道、提振民营企业信心,同时也能控制地方政府隐性债务进一步上升。

“在鼓励民营企业参与的大方针下,对民营企业而言,更可以凭借自身品牌和技术优势,在项目竞争中获得更多参与的机会,同时,简单再次回到重资产未必是唯一的姿势。国企和民企合作,可以相互吸收对方的优势,强强联合,通过技术创新、商业模式创新、合作模式创新,来实现双赢。”E20研究院研报显示。

特许经营回归

据了解,政府和社会资本合作(PPP)实施近十年来,一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用,但在实践中也出现了一些亟待解决的问题。

针对这些问题,《意见》要求,政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目,明确收费渠道和方式,项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报,不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下,按照一视同仁的原则,在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持;政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外,不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式,使用财政资金弥补项目建设和运营成本。

同时,全部采取特许经营模式。

在E20研究院看来,本次以发改委牵头,由发改委、财政部联合发布的PPP新规,本质是2003年全面启动的特许经营模式的回归。

政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施,根据项目实际情况,合理采用建设—运营—移交(BOT)、转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)、设计—建设—融资—运营—移交(DBFOT)等具体实施方式,并在合同中明确约定建设和运营期间的资产权属,清晰界定各方权责利关系。

比如,市政污水处理领域具有明显的特许经营属性,目前使用者付费程度虽不能覆盖污水处理的建设及运营成本,甚至不能覆盖建设成本,但其在水务领域中仍是价费机制最完善的领域,也是此文件目录中明确提出的领域,未来有望通过水价调整、创新项目实施方式等逐步落地。

按照要求,国家发展改革委要牵头做好特许经营模式推进工作,切实加强政策指导。地方各级人民政府要切实负起主体责任,规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目。地方各级人民政府可依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等,作为特许经营项目实施机构,负责特许经营方案编制、特许经营者选择、特许经营协议签订、项目实施监管、合作期满移交接收等工作。地方各级发展改革部门要发挥综合协调作用,严格把关项目特许经营方案等有关内容,依法依规履行项目审批、核准或备案职责。各级财政部门要严格执行预算管理制度,加强地方政府债务管理,加大财会监督力度,严肃财经纪律。

版面编辑:文静
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