作者：安邦咨询
10月24日，十四届全国人大常委会第六次会议表决通过了有关国务院增发国债和2023年中央预算调整方案的决议。决议内容显示，中央财政将在今年四季度增发国债10000亿元，作为特别国债管理。全国财政赤字将由38800亿元增加到48800亿元，预计赤字率由3%提高到3.8%左右。要指出的是，临时调整预算案的做法极为罕见，在安邦智库的研究人员看来，这反映了目前经济、财政和金融形势变化和政策选择的特殊性，是今年财政政策的特别之处。
此次增发国债并调整预算，的确不同寻常。在时间节点上，从此前为数不多的增发国债的情况看，在四季度进行预算调整的情况并不多见；另一方面，此次一万亿新增国债纳入预算，并按照特别国债管理，使得增发的性质与此前不同。从动机来看，今年经济增长在三季度已经表现出企稳的迹象，四季度经济增长压力已经大大缓解，完成全年5%的目标难度不大。在这一背景下，增发国债调整预算，用于“稳增长”的迫切性并不十分强烈。
从经济形势和财政形势看，国内经济形势虽然开始企稳回升，但内生动力仍不充足，而货币政策效果在多轮宽松之后，仍需要财政政策接力推动经济的整体回升。这或许是此时推出增发国债的原因。换句话说，不按常规套路的增发国债，其出发点仍然是稳经济。特别是，1万亿元资金分两年使用，可以保持财政政策对经济推动的延续性，起到跨周期调节的作用，为明年经济增长和财政平衡打好基础。
从经济结构来考虑，尽管此前国内推出了多轮政策，为宏观经济稳定带来一定效果，但9月份的情况反映出投资不振的情况，在房地产市场持续低迷的情况下，固定资产投资增速仍然低迷。这使得最终消费在“三驾马车”中，一家独大，对经济增长贡献度超过了90%。此时，拿出财政资金进行相关投资，既有带动投资的作用，也有扭转市场信心，改善预期的考虑。同时，中央财政出钱，带动地方投资，弥补地方建设资金不足的缺口，改善投资环境，激发企业投资动力。
当然，从此次增发国债用途来看，与此前特别国债的特殊用途有所不同，可以说并无特别之处。这也是此次增发国债没有被归于特别国债的原因之一。据财政部介绍，资金将重点用于八大方面：灾后恢复重建、重点防洪治理工程、自然灾害应急能力提升工程、其他重点防洪工程、灌区建设改造和重点水土流失治理工程、城市排水防涝能力提升行动、重点自然灾害综合防治体系建设工程、东北地区和京津冀受灾地区等高标准农田建设。由于此轮投资内容主要是防灾减灾方面，符合中央政府的相关应对气候变化的职责范围。而且这些项目收益有限，与房地产业务联系较少，不会刺激地方加杠杆的动力，一定程度上将推动地方经济发展方式和财政模式的转型。
值得注意的是，此前四轮特别国债的推出，都是作为特殊用途列入政府性基金管理；而此次增发国债并不作为特别国债，而是将其纳入预算。这种做法不同于以往。另一个特别之处在于，此次增发的国债全部通过转移支付方式安排给地方，今年拟安排使用5000亿元，结转明年使用5000亿元。这些方式和形式的变化，可能意味着未来财政政策执行有更多突破原有框架的地方。
从用途和偿还途径来看，此轮增发国债与此前特别国债作为中央使用、中央还债不同，与2020年特别国债作为地方用途、中央地方共同偿还也不相同，采取地方使用、中央偿还的方式。这对于缓解地方财政压力，帮助地方尽快摆脱房地产快速发展时期带来的“土地财政”的困局，也具有积极的意义。特别是增发国债与地方特殊再融资债的发行同步，将大大缓解地方财政支出压力，减轻债务风险。对地方而言无疑是一大帮助，不仅帮助地方投资，更帮助地方债务风险的化解。这其实也是此前安邦智库的研究人员所提到的，通过增加转移支付等方式为地方化解债务风险的方式之一。
另外，此次增发国债，增加赤字，是以中央加杠杆，地方控杠杆的方式进行。尽管目前减轻地方的负担，但地方财政未来的空间将会受到限制。一方面，土地出让收入的减少冲击了地方财源；另一方面，随着地方化解隐性债务的进行，地方财政自主加杠杆的空间被压缩，未来中央财政会通过“转移支付”来对地方施加更多影响力。
从影响来看，增发国债增加预算，首先是保证经济增长。其次是稳预期。从市场反应来看，推动财政扩张，拿出“真金白银”投入市场，在前期一系列政策之后，将有利于市场信心的改善，促进投资的恢复。特别是中央财政的及时介入，推动财政扩张，扭转预期。再次，财政扩张也将推动货币政策进一步宽松。目前，特殊再融资债已经超过万亿元，加上特别国债的万亿元，无疑需要增加货币发行规模，这离不开货币政策的配合，从而为经济主体创造更为宽松的市场环境。
最终分析结论：日前，人大会议批准了有关增发一万亿国债并调整预算的议案，可以说是财政政策在特殊经济、财政形势下的特殊做法，其意义和作用都不同寻常。一方面，其反映了财政政策致力于确保复杂环境下经济增长的持续性，并推动市场预期进一步改善；另一方面，中央财政在实现促进投资、缓解地方财政压力的过程中，将主要提纲，将加强对地方的影响和控制。
