房地产税试点来了,这些问题值得关注

来源:财经网 专栏:北大光华 2021/10/27
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作者:张宇 北京大学光华管理学院金融学系助理教授

编者按:

房地产税试点来了!10月23日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议决定:授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作。

从2003年首次提出“对自住房进行征税”到2021年“在部分地区开展房地产税改革试点工作”,房地产税可谓十余年磨一剑。在当前的时间点上,为何要开征房地产税?将带来哪些影响?执行难点何在?我们特别邀请了北京大学光华管理学院金融学系助理教授张宇进行解读。

张宇长期关注研究房地产市场,此前基于中国大陆的房地产的研究成果发表于金融学顶刊Review of Financial Studies上,是该刊刊载的第一篇也是目前唯一一篇针对中国大陆房地产的论文。目前他在光华开设有《房地产经济与金融》等课程。

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为何在当前推出房地产税试点

对于房地产税的立法历程,张宇教授进行了简要梳理:

·1984 年工商税制改革,房地产税被分为房产税和城镇土地使用税两个税种;

·1986 年《中华人民共和国房产税暂行条例》实施,成为目前房产税的适用依据。条例中,所有非营业的个人用房纳入免税范围,因而排除了80%以上的可征税房产;

·2003年,党的十六届三中全会首次提出对自住房进行征税;

·2011年,上海和重庆率先开展自住房房产税改革试点;

·2015年,房地产税纳入第十二届全国人大常委会立法规划,正式为房地产税立法划定时间表;

·2018年,十三届全国人大一次会议提出,健全地方税体系,稳妥推进房地产税立法;

·2021年10月,全国人民代表大会常务委员会授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作。

房地产税的立法过程经历了较长周期,为何在当前推出?官方给出的口径是“为积极稳妥推进房地产税立法与改革,引导住房合理消费和土地资源节约集约利用,促进房地产市场平稳健康发展。”

“房地产税涉及面广,制度设计难度非常大,充分讨论、凝聚共识,试点先行、立法推进,是房地产税改革的一个可取思路”,张宇表示,房地产税改革拟定在当前推出,首先,它是与中国住房制度改革、“房住不炒”等促进房地产市场稳定发展的政策联系在一起的。

第二,房地产税有助于促进社会公平。开征房地产税为地方政府公共服务筹措资金,更加注重为本地居民提供可持续的公共服务。比如,此前上海在试点中就明确了征税的目的就是为了抑制投资投机需求,征税用途也是公共租赁房的建设与维护;重庆的征税用途也和上海类似,用于保障性住房建设等支出。另外,考虑到过去试点中房地产税含有免征面积等机制设计,是一种累进税,也具有调节财富分配,促进社会公平的作用。

第三,减少地方政府对“土地财政”的过度依赖,对从源头上抑制房价的过快上涨有正向作用。2020年,我国常住人口城镇化率达63.89%。从改革开放之初不足20%,到“十三五”末超过60%,中国城镇化发展成就显著。与城镇化同步进行的是大量基础设施的建设,而这背后离不开土地出让金的大力支持。参考发达国家80%城镇化率的平均水平,可预期未来我国城镇化的速度终会逐渐放缓。

如果说“土地财政”是不可持续的,那么在高价值地块减少和既有基础设施增多的趋势下,将来靠什么资金来新建和维护基础设施呢?征收房地产税无疑是一个可纳入考虑的方案。它既能够缓解地方财政过于依赖“卖地”的问题,又在一定程度上能从源头抑制房价的过快上涨,能够为解决地方财政问题提供一个潜在的出路。

从国际上来看,征收房地产税是普遍做法。美国各州税率实际税率在0.27%-2.4%不等;日本对保有环节征收固定资产税和都市计划税。固定资产税基准税率长期保持在1.4%,都市计划税税率在0.2%-0.3%,但征税评估价通常只有房屋市场价的一半。以美国为例,美国的房产税是地方政府的主体税种和最重要的收入来源,平均占到地方政府总财政收入的50%以上(调整后口径)。

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房地产税会带来哪些影响

张宇教授认为,积极稳妥推进房地产税立法和改革,做好试点工作,毫无疑问有利于“房住不炒”政策的实施。从长期来看,房产税有利于打击炒房,引导住房合理消费。那么,房地产税对个人和家庭、房地产企业以及地方政府等又将产生哪些具体影响?张宇教授分析:

首先,对于个人和家庭来说,因为持有的房产类型、数量和价值不同,受到房地产税的影响也不相同。按照重庆和上海两地的经验来说,都会划定一定的免征面积,因而对于有正常居住需求的居民来说对于房地产税的感受并不明显。对于持有多套房产或高端房产等需要缴税的个人或家庭来说,房地产税会增加持有成本。那么,当他们考虑是否继续投资房产的时候,就会倾向不买,会降低市场上对于房产的需求,无论对于新房市场还是二手房市场都是如此,所以新房和二手房的价格预计都会受到一定程度的影响。由于此次房地产税开征仍为试点,考虑到之前上海和重庆的经验,征税力度一开始可能并不会太大;而若此轮试点征税力度与上一轮试点有明显差别,则可能对资产价格造成更明显的影响。

其次,关于征收房地产税是否会减少房价的波动程度,从国内外看,目前尚无实证研究支持相关结论。由于房地产企业不是此次房地产税的直接课税对象,受到的影响也是间接的。企业日常所需缴纳和房地产相关的税:一是房地产开发中的税金;二是持有房地产需要缴纳的税金,也就是说企业一直都在缴纳中。此外,房地产税对房价究竟有多大影响,目前还比较难断言。但以上海的经验来看,过去10年间上海房价持续上扬但慢于其他一线城市,虽然2020年有过小幅上涨,但整体涨幅保持稳定,可以说房地产税在“房住不炒”方面还是发挥了一定作用的。

第三,对于地方政府来说,有利于增加一种可持续的财政收入来源。通常来讲,房地产税收入高,地方财政收入也就更充裕,相应地在公共服务和基础设施方面的投入也就更多。地方政府就可以更好地、更有能力地为居民和企业服务,提供更加完善和优质的公共服务。

此外,房地产税还将可能影响人口流向。不同于全国统一性很强的限贷政策,房地产税作为一种还处于试点阶段地方税,中央只是制定了大致框架,具体细则由地方确定。因为各大城市的发展阶段不一样,居民收入不一样,房地产市场的发展程度也不一样,可以预期,每个地方的房地产征税政策也会不一样,对于人才和人口的吸引力也会不一样,这会对未来我国的城市人口格局造成一定影响。

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房地产税征收难点有哪些

在张宇教授看来,房地产税改革试点工作提速,但在征收过程中仍有难点。

第一,征收范围划定难。我国政府很早就提出了“住有所居”的目标,仅从自有住房比例来说,这一目标的推进是高度成功的。我国的住房自由比例已达85%,远高于国外(美国65%,德国53%)。我们之所以会感觉住房问题严重,一是因为自有住房与居住需求的错配极其严重,要么有些人是拥有家乡而非工作城市的住房,要么有些家庭拥有的是远低于居住需求的住房;二是政策聚焦于自有住房而非租房市场,租房市场扭曲严重,具体表现为租住的生活质量显著低于自有住房的生活质量,且租房市场供给不足。按照《决定》中所指出的征收范围:试点地区的房地产税征税对象为居住用和非居住用等各类房地产,不包括依法拥有的农村宅基地及其上住宅。也就是说其征收对象不仅包括拥有住房的城镇居民,甚至理论上还包括小产权房、城中村住房的产权人等。如果房地产税的免征范围比预期小,那么其征收人群规模有可能是非常广泛而超出个人所得税的征收人群规模的。

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来源:西南财经大学中国家庭金融调查报告

第二,房产价值评估难。在美国,房产的价格有专业的房产评估师来评定,评估价值和市场价值较为接近,地方政府按照一定的税率对房产进行征税即可。但是当前中国的房产评估机制尚不完善,而征收房地产税的依据就是现有房产的价格,欠缺真实有效的反映房价的手段,如何实现合理征税也将也成为一大挑战。

第三,从土地财政向房地产税转型,过程将注定艰难。

张宇教授算了一笔账:根据上海市税务局披露的数字显示,上海2020年房地产税收入198.7亿元(含商业和住宅),同期个人所得税670.4亿元,土地出让金3142.7亿元;重庆2020年房地产税收入71.7亿元(含商业和住宅),同期个人所得税65.4亿元,土地出让金1496.9亿元,换言之两地的房地产税收入都只相当于地方财政收入中土地出让金的5%左右。

从全国范围来看,2020年全国土地出让金约8万亿元,净收益约4万亿元,假设远期房产税需要完全替代土地出让金收益的40%,即1.6万亿元,按照某些机构预测的我国住房总市值约320万亿元,人均住房市值约40万来计算的话,大致可以预想会有两种征收方案可供参考:

•方案1:无减免面积,则税率需要达到0.5%;年人均2000元;

•方案2:减免首套,则税率约需达到2.5%;应缴者年人均10000元 ;

无论是方案一还是方案二,对于居民都会形成较大的税负压力。如果未来想用房地产税来替代“土地财政”,是很困难的。从这个意义上讲,房地产税只能在一定程度上作为补充。

第四,如何使用差异化税率以及免征政策,在调整贫富差距的同时,不至于让居民感受到税负的大幅提升,这也是目前大家普遍关注的问题。

张宇教授表示,此次房地产税授权的试点期限为五年,也就是鼓励地方政府去大胆尝试,希望在五年时间内探索出值得全国推广的经验。期待未来5年,地方政府各显其能,探索出一条适合中国的房地产税改革道路,真正降低国人住房压力,提升国民的幸福感。

附:

全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定

(2021年10月23日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过)

为积极稳妥推进房地产税立法与改革,引导住房合理消费和土地资源节约集约利用,促进房地产市场平稳健康发展,第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议决定:授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作。

一、试点地区的房地产税征税对象为居住用和非居住用等各类房地产,不包括依法拥有的农村宅基地及其上住宅。土地使用权人、房屋所有权人为房地产税的纳税人。非居住用房地产继续按照《中华人民共和国房产税暂行条例》、《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》执行。

二、国务院制定房地产税试点具体办法,试点地区人民政府制定具体实施细则。国务院及其有关部门、试点地区人民政府应当构建科学可行的征收管理模式和程序。

三、国务院按照积极稳妥的原则,统筹考虑深化试点与统一立法、促进房地产市场平稳健康发展等情况确定试点地区,报全国人民代表大会常务委员会备案。

本决定授权的试点期限为五年,自国务院试点办法印发之日起算。试点过程中,国务院应当及时总结试点经验,在授权期限届满的六个月以前,向全国人民代表大会常务委员会报告试点情况,需要继续授权的,可以提出相关意见,由全国人民代表大会常务委员会决定。条件成熟时,及时制定法律。 

版面编辑:文静
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