新形势下城投企业转型路径的思考

来源:财经网 专栏:安邦咨询 2021/09/02
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作者:安邦咨询

随着银保监会有关防范地方政府隐性债务的政策实施,地方隐性债务问题面临更严格的“化解存量,严禁增量”的政策限制,新的规定实际上是从资金端的源头进一步限制金融机构对地方政府融资和城投企业融资的供应。这对于众多承担地方政府融资功能的城投企业而言,面临越来越严厉的政策限制,也增加了已经积累了大量债务的城投企业转型的迫切性。

银保监会的政策,加上财政方面对于地方政府性投融资规则的不断完善,一方面,对于地方政府融资提供了地方一般债、专项债的出路,另一方面,对于地方投资的内容和项目加强了监管和全方位的监控,以提高资金使用效率,防止地方政府的债务风险。这些政策,对于城投企业而言,意味着其长期所担负的地方政府融资功能在进一步丧失,实际上给城投企业的市场化转型予以“松绑”。

从银保监会新的政策来看,实际上是在坚持“化解存量、严禁增量”的隐性债务处理原则。这对于一般性的经营业务仍允许在不新增隐性债务的情况下予以信贷支持。就此而言,具有一般性业务的城投企业日常经营活动可以不受影响。其重点在于切断地方政府增加政府性负债的隐性渠道。在严苛的政策环境之下,地方对于城投企业融资平台功能的需求也就不断的下降。但对于城投企业转型而言,需要首先和地方政府厘清政府性债务的义务主体,需要地方政府承担相应的责任,从而卸下历史包袱。

从目前的形势变化来看,在政策向“共同富裕”转向的背景下,地方以“土地财政”为主的发展思路,在强化公共服务、约束房地产市场发展的情况下,需要有所改变。在既有模式下,城投企业往往依靠城市的土地开发来获得收益。在“土地财政”发生根本性转变的情况下,如安邦智库(ANBOUND)所一再强调的,需要向城市服务和城市运营的方向转型。

目前对于地方政府性投资和政策性基建项目主要的领域包括,保障性安居工程、交通基础设施、市政和产业园基础设施、股权出资、城乡一体化建设、生态环保、文旅、社会事业、物流、能源等。在这些领域,城投企业和地方政府可以继续保持合作的关系,特别是,在房地产开发受到约束的情况下,保障性安居工程和相关基础设施建设仍是城投企业可以发挥作用的地方。在这些领域,无论是城投企业独立经营,或者和社会资本合作,都具有市场化发展的空间。城投企业可以通过转型,在公用事业和公共服务相关领域发挥更稳定、更长期的作用。

同时,安邦智库的研究人员也注意到,越来越多的城投企业向产业投资和政府性投资平台的方向转型。随着地方更加关注产业生态建设和新兴经济的发展,地方政府过去对于的“土地招商”模式在新的形势下越来越向“资本招商”、“投资招商”的方向升级。那么,对于产业园区的经营,和对于引资产业的投入也需要有新的主体来介入。这对于城投企业而言,可以说是新的机遇,可以作为政府性的产业资本、风险资本的市场主体来参与地方的经济建设布局。当然,这也对城投企业的投资能力和园区运营能力提出了更高的要求。

另外,对于城投企业的转型而言,不仅需要考虑城投企业的自身能力建设,还可以突破区域和功能的限制,在地方政府的主导下,借助国企混改的路径,实现资本的多元化。同时,不仅在地方本级考虑城投企业的兼并重组,也可以考虑区域内的不同层级所属城投的纵向重组。如果能够实现市、县不同层级的城投企业的整合,不仅可以增强其整体实力,也实际上可以扩大城投企业的市场空间。

从金融机构和金融市场的角度而言,对城投企业角色和作用有着不同的理解。但总的方向是将过去依附于地方政府信用的城投企业,更多的以独立的角色来看待。这虽然会使得城投企业的信用带来分化,可从另一方面来看,也意味着城投企业的融资仍具有一定的吸引力,并不会被“一刀切”式的被抛弃或隔离。如果城投企业及早转型,能够获得稳定的业务和市场,仍可以获得金融支持。就金融政策而言,实际上对城投风险的分级管理,也是这个思路。因此,城投类的企业在转型中,并非需要一味的注入低效资产,吹大“资产泡沫”,而是需要关注资产整合的质量和稳定的业务能力,把企业做实做精。

最终分析结论(Final AnalysisConclusion):

新的防范地方隐性债务政策,不仅使得城投企业转型的迫切性进一步增加,同时也进一步切割了地方政府和城投企业的功能联系。这种形势下,城投企业的转型和发展,需要借助新的政策趋势来考虑新的发展模式。

版面编辑:文静
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