作者：安邦咨询

2月21日，官方公布了今年的中央一号文件——《中共中央、国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》。作为“十四五”时期的第一份中央文件，《意见》对中国农村未来发展具有重要意义。简单来说，确定了发展新阶段，明确了新定位，给出了新手段，制定了新目标。把握中央一号文件的思路、方向和变化，对于5.5亿（按常住人口城镇化率60.6%计算）或7.78亿（按户籍城镇化率44.38%计算）中国农村人口的生存和发展可能具有重要影响。

如何理解和看待中央一号文件？安邦智库（ANBOUND）的研究人员认为，有如下一些方面值得重视。

首先，《意见》明确了未来农村工作的新定位，主要工作是搞好乡村振兴。从发展阶段看，“十四五”是中国“乘势而上”建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年。在中央看来，中国要复兴，乡村必振兴，最艰巨最繁重的任务在农村，解决好发展不平衡不充分问题，重点难点在“三农”，中国迫切需要稳住农业基本盘，守好“三农”基础。要强调的是，从扶贫脱贫转向乡村振兴，这是中国“三农”工作重心的历史性转移。

其次，设定了今年和未来5年两大目标任务。在2021年，粮食产量达到1.3万亿斤以上，生猪产业平稳发展，农产品质量和食品安全水平进一步提高，农民收入增长继续快于城镇居民，脱贫攻坚成果持续巩固。脱贫攻坚政策体系和工作机制同乡村振兴有效衔接、平稳过渡。到2025年，农业农村现代化取得重要进展，农业基础设施现代化迈上新台阶，农村生活设施便利化初步实现，城乡基本公共服务均等化水平明显提高。脱贫攻坚成果巩固拓展，城乡居民收入差距持续缩小。

第三，设立了衔接脱贫与振兴的5年过渡期。《意见》提出，脱贫攻坚目标任务完成后，对摆脱贫困的县，从脱贫之日起设立5年过渡期，做到扶上马送一程。过渡期内保持现有主要帮扶政策总体稳定，并逐项分类优化调整，合理把握节奏、力度和时限，逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡。要指出的是，在全面脱贫之后，过去的说法一直是贫穷地区“摘帽不摘政策”。此次中央明确提出了5年过渡期，意味着目前各种救济式的扶贫优惠政策在5年后将终止，转向发展型的乡村振兴政策。不过，今后还会出台各种帮扶政策，在特色种养业、农产品销售、贫困人口就业、农村基础设施建设等领域进行帮扶。其中，在西部地区将确定一批国家乡村振兴重点帮扶县。在我们看来，这就是一小批“乡村振兴时期的贫困县”，将会采取特殊政策和机制，防止其重返贫困。

第四，确定了农业现代化发展的几大重点。具体包括：（1）提升粮食和重要农产品供给保障能力，确保粮、棉、油、糖、肉等供给安全。（2）种业发展要打翻身仗。在当前中国的政策中，种子就是农业中的“芯片”，种业就是农业现代化中的“芯片产业”。中国将支持种业龙头企业建立健全商业化育种体系，其中专门强调加快建设“南繁硅谷”。（3）要采取“长牙齿”的措施坚决守住18亿亩耕地红线。（4）构建现代乡村产业体系，打造农业全产业链，把产业链主体留在县城。立足县域布局特色农产品产地初加工和精深加工，建设现代农业产业园、农业产业强镇、优势特色产业集群。到2025年创建500个左右农业现代化示范区。（5）抓好家庭农场和农民合作社两类经营主体，鼓励发展多种形式适度规模经营；发展壮大农业专业化社会化服务组织。

第五，乡村将获得一系列建设提升机会。《意见》要求，要加快推进村庄规划工作，2021年基本完成县级国土空间规划编制，明确村庄布局分类。编制村庄规划要立足现有基础，保留乡村特色风貌，不搞大拆大建。保护传统村落、传统民居和历史文化名村名镇。加大农村地区文化遗产遗迹保护力度。要严格规范村庄撤并，不得违背农民意愿、强迫农民上楼，把好事办好、把实事办实。值得注意的是，《意见》提出，继续把公共基础设施建设的重点放在农村，着力推进往村覆盖、往户延伸。实施农村道路畅通工程。加强农村资源路、产业路、旅游路和村内主干道建设。到2025年农村自来水普及率达到88%；推进燃气下乡，支持建设安全可靠的乡村储气罐站和微管网供气系统。推动农村千兆光网、第五代移动通信（5G）、移动物联网与城市同步规划建设。

第六，在农村改革方面，将完善农村产权制度和要素市场化配置机制。坚持两个基础制度不动摇——农村土地农民集体所有制不动摇、家庭承包经营基础性地位不动摇，第二轮土地承包到期后将再延长30年（将形成土地承包制90年不变！）。此外，在土地制度改革方面有几个重点：（1）健全土地经营权流转服务体系；（2）探索实施农村集体经营性建设用地入市制度；（3）稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地的“三权分置”——所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，研究制定依法自愿有偿转让的具体办法。

最终分析结论（Final AnalysisConclusion）：

综合来看，2021年的中央一号文件确立了中国农村发展从脱贫扶贫阶段向乡村振兴阶段的转变，中央将“十四五”作为巩固脱贫成果的重要过渡期，同时在这个阶段也将谨慎推动农村地区的土地改革，加强在农村地区的一系列基础建设。不过，安邦智库研究人员注意到，对于在城镇化背景下如何吸引工商资本、社会人口向农村集聚并稳定地在农村发展，一号文件并无明确涉及，也没有相关的政策建议。这可能意味着，即使在乡村振兴阶段，城镇化进程仍将从农村地区吸收人口。