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学者给美国开“猛药”:专家治国,集体领导

本文来源于财经网 2017-01-05 15:16:00 我要评论(0
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在他的构想中,一个理想的政府应该由技术官僚领导,但总是通过民主和数据的方式咨询民意

 

【文 / 魏星】2016年11月8日深夜,当全世界为美国总统大选的结果震惊不已时,人在欧洲的帕拉格·康纳(Parag Khanna却并不意外。

如今,这场充满敌意的大选和特朗普的胜利已经在美国和其他地方引发了来自左派和右派批评家对美国制度和西方民主的悲观评论。而在6个月之前,身为新加坡国立大学李光耀公共政策学院高级研究员的康纳就为美国开出了一剂猛药——直接的专家治国(Direct Technocracy)。

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帕拉格·康纳(Parag Khanna)

在他的构想中,一个理想的政府应该由技术官僚领导,但总是通过民主和数据的方式咨询民意。他的美国问题解决之道非常激进甚至离经叛道:废除选举人团制度,集体领导制,一个精简和专家型的内阁,用州长大会代替参议院,让最高法院修改宪法,大法官任期从终身改为10年,合并部委,重建强大的联邦服务机构……

他抨击参议院近几十年来已成为一个较小版本的众议院,一个民粹主义的堡垒,充满阻挠议程的冗长辩论和其他诡秘的程序。他的建议是完全废除参议院,并用州长大会(Assembly of Governors)取而代之,理由是美国的州长都是运营能手,他们监督大型官僚机构,管理复杂的预算,了解当地的现实。而且,与那些争执不休的参议员不同,州长之间的关系通常都不错,并且压倒性地赞成那些可以增强彼此连接性的跨境项目。因此,与其让每个州都有两个参议员,不如让每个州有两个州长,一个在州首府工作,另一个在华盛顿协调优先事项和议程,并与其他州的同行分享成功的政策。

康纳还感慨自从1971年第26宪法修正案将投票年龄降低到18岁后,美国宪法再也没有进行过有意义的修正,而人们对于最高法院的讨论似乎仅限于猜测哪个大法官会先去世。他建议特朗普总统应该任命一个由立法者、律师和专家组成的多元化小组,基于能力和德行的标准推荐大法官名单,由总统在空缺出现时作出选择。而大法官也不应该终身任职,可以干个10年的单一任期,以确保精力和思想能够稳定轮换。而且,大法官的候选人要清楚地阐明他们认为可以对宪法进行哪些必要的修正,以改善宪法与社会的相关性。同时,法院不应等待案件选择偶然出现时才就隐私权发表看法或决定技术在证据收集中的作用。相反,它应与外国法院协调,例如欧盟的法院,来应对数字时代的隐私等重大问题,而不是等待公司诉讼。此外,法院可以与国会一起发挥更积极的作用,简化扼杀美国小企业的过度监管的束缚。

他痛陈一个世纪以前,美国还有许多公务员专业地管理铁路和高速公路的扩建,并创建了“新政”官僚机构,如社会保障局。而今天,这些联邦服务机构已经支离破碎,被极端利己的裙带利益团体和承包商领导。但是,在政治僵局时代,即使当选的政治家什么也不做,也必须要有专业的公务员来做事。他建议,像新加坡一样,美国需要一个永久性的从事联邦服务的公务员队伍,使所有部门加快升级换代,具备最新的数据管理和分析能力。而诸如国家安全委员会、白宫经济顾问理事会、国会研究处、政府问责办公室和国会预算办公室等重要咨询机构应加强制定政策和立法的能力,为全体人民服务。同时,臃肿的机构应该合并,以强制就相关问题合作:交通部和住房及城市发展部可以合并为基础设施部,能源部、农业部、内政部、环境保护局可以合并成能源和环境部,商务部与美国贸易代表办公室可以合并,国土安全部和国防部合并,教育部与劳工部合并,等等。

“在选了一个政治新手入主白宫之后,美国人现在应该把重点放在建设一种超越总统的竞争力上,同时使其机制化,从人格政治转化到更好的政府制度。民主使我们走到了现在,多一点技术官僚治国可以确保美国最好的日子不被落下。”康纳在即将出版的新书Technocracy inAmerica: Rise of the Info-State中写道。

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《Technocracy inAmerica: Rise of the Info-State》

问:是什么促使你写这本书?跟美国大选有关吗?

康纳:这本书其实在6个月之前就已经写完了。西方政治制度存在的问题比某一个人要严重。所以,不管谁赢得美国大选,我都会写这本书。如果希拉里赢了我会写,特朗普赢了我也会写。实际上我并没有改变书里的任何内容,因为我阐明了结构性问题和制度性问题,这些都超越了某一个人。我对个人没兴趣,对政策有兴趣,这是一本有关如何创造一个更好的程序来获得更好政策的书。

问:知道大选结果时候的第一反应是什么? 

康纳:老实说,我对结果并不吃惊,因为你可以看到,大约10年前,在金融危机之前,反精英的情绪已经在上升,自那以后有占领华尔街运动,有阿拉伯之春,有脱欧公投,在很多地方都有民粹主义的浪潮,民粹主义上升的土壤和条件并没有消失,它并没有受到直接的挑战和改进,所以我对结果一点都不惊讶。

问:美国的制度有其先进性,但其弱点也在这次大选中暴露无遗。在你看来,问题出在哪里?

康纳:问题不是只有一个。我认为一个政府必须既是贤能的,又是有绩效的。任人唯贤意味着对领导人要有一个严格的合格与否的挑选程序。绩效主义是一个著名的哲学概念,意思是一个人应该为最大多数的公民尽可能创造最大的福祉。所以美国最大的问题是,其政府既不是贤能的,也不是有绩效的。现在我们必须将这些原则引入政府的结构中。这本书讲到了白宫的执行部门、公务员队伍、国会立法部门、法院如何能做到更加任人唯贤和增加绩效。

问:你的内阁解决方案似乎借鉴了不少瑞士的经验。 

康纳:瑞士有一个直接民主的制度。人民可以通过经常性的投票来为政府设置议程,这叫做倡议,所谓倡议其实是一种运动,你可以发出你的请愿,每个人都可以参加投票,然后做出决策。政府别无选择,必须执行这些决策。他们必须遵守人民的意愿。他们也有一个集体领导制度,有一个7个人组成的委员会负责执行,这7个人来自议会,因此也是被人民选出来的,他们也代表了4个不同的主要政党,代表了4种不同的观点,不会出现一党独大的局面。相反,你必须在不同利益之间找到共识。因此他们的运作不会出现停滞,不会有美国会出现的那种路障和僵局,他们总是在向前推进直到达成妥协。

和中国的制度一样,瑞士联邦执行委员会的7个人中,每个人不仅仅只负责一个方面。当然,他们有人会负责农业,有人负责能源,有人负责金融,有人负责基础设施,但他们都会坐在一起合作。他们可以看到不同事情之间的联系。

在美国的内阁中,每个部长只做一个事情。他们没有集体的产出。如果你的工作是卫生,你只负责卫生,你无法发现在卫生和劳工之间、卫生和贸易之间、卫生和环境之间的联系。但我们今天生活的世界非常复杂,一切都是相互联系的,所以瑞士的制度更好,因为领导层必须一起工作,找到不同事情中的相互联系。在美国的制度中,只有一个人做这个工作,那就是总统,但是一个人不可能同时搞定所有这些事情。

问:司法体系呢?

康纳:对于国家来说,根据其他国家的尝试或者经验来修正宪法是非常重要的,不能被已经使用了几百年的同一部宪法束缚。所以我研究了德国和芬兰的司法制度,他们都会更新自己的宪法,因为他们会考虑到变化中的人口结构,考虑到科技的因素等等方面。因此我相信美国也需要更加经常地修正宪法,但在美国,这是一个非常非常困难的过程。

问:但是,贤能政治可能出现的一个问题是,技术精英们会认为自己做出的决定永远是最好的,并可能逐渐忽视人民的真实诉求和政治参与。因此,贤能政治在实践的过程中会不会逐渐抛弃程序正义?

 康纳:在美国,领导人是被民主选举出来的,而不是被以任人唯贤的方式选择出来的。因此,特朗普被民主地选为总统。但根据贤能政治的标准,他并不是一个合格的候选人。所以我在领导人合格度方面试图做一个判断:他们是被按照任人唯贤标准选出来的吗?他们有没有绩效主义的哲学?他们是否准备提高人民的福祉?我们知道,民主选举出来的美国领导人并不总是按照人民的利益行事,而是一个范围很狭窄的甚至特别具体的公司的利益。

问:美国大选结束后,很多人开始反思西方民主制度存在的问题,但你的这些主张会不会给一些威权政府更好的借口?

康纳:我想澄清的是,民主不是贤能政治,威权当然也不是贤能政治。虽然我相信特朗普不是被以任人唯贤的方式选举出来,但我也不会因此给威权制度任何借口。同样,这也不不意味着我认为普京就是贤能的代表。我注意到越来越多的这些政府的合法性有问题。

问:你是怎么得出这些结论的?在美国做了大量田野调查、和美国人有充分讨论吗?

康纳:这本书的源头并不是因为我研究美国的制度,而是因为我研究过一些有很好治理的国家。我在瑞士、英国、新加坡都生活过,我生活过的国家比美国治理得更好。所以正是因为我生活在美国之外才可以写这本书,如果你生活在美国,就很难有很激进的想法,因为你看不到更好的制度。当你在美国之外生活,你可以观察更好的制度,你可以做出分析,可以教美国怎样做才能做得更好。这本书有一半的篇幅其实是有关更好的制度的游记。我写到了瑞士的直接民主、新加坡的公务员制度、德国的联邦体制等等。我观察这些不同制度的每一个方面,然后就美国的制度如何进化成这些更好的制度提出建议。

问:你觉得美国人会支持你的这些解决方案吗?假如有机会,你会如何试图说服他们?

康纳:事实上,这不是一个解决方案,而是相互联系的多个建议,我相信它们都是有必要的,但是每一个建议都需要以不同的方法来实施,人们也会对不同的建议有不同的反应。

一些人会很容易就同意,最高法院的法官应该有一个10年的任期,而不是像现在这样终身任职。很多人同意这一点,但也不意味着这种改变很快就会发生。其他一些想法,比如在美国实行集体总统制,而不是像现在这样有一位总统,美国人会感觉这太可怕了,因为他们的本能和直觉就是美国总是只有一位总统。

所以,有些人喜欢这些想法,另外一些人不喜欢。我们都知道,现在的社会很分裂,你不可能同时说服所有人同意所有这些想法,你必须就这些建议进行很多对话。

问:在治理过程中,技术扮演什么样的角色?

康纳:技术非常重要,有一些政权我把它们叫做信息国度(Info State),我们都应该向这个目标进化。这是我的理论建构。信息国度既使用数据也使用民主来决定最好的政策。数据和技术同等重要,你可以使用大数据来分析全球趋势,分析你自己公民的社会和经济状况,通过社交网络理解民众的情绪。这些都是利用技术、利用数据来提升治理水平的例子,一些国家使用得很好,一些国家很差。

问:研究了那么多不同的国家后,你觉得什么是好政府、好治理的标准?

康纳:良好的治理其实是可以被量化的,我们有一个“世界治理指标”(WorldGovernance Indicators),由世界银行发布,这个指标会研究很多因素比如人民的代表性、领导层的合格度、法治、自由、发展等等。所以,有很多方法可以来评估良好的治理。没有政府和社会是完美的,但确实有一些国家在这个评估中得分很高,而其他一些国家得分很低。

问:除了美国,欧洲在2016年也发生了巨大变化,民粹主义也大行其道。

康纳:无论是哪儿的民粹主义我都不喜欢,不管是在欧洲还是美国。是否选择民粹主义取决于每个社会自身。民粹主义是非常自相矛盾的,因为它只满足一部分人的需求,但对整个社会并无益处,因此它是适得其反的。如果人们想要更多的民粹主义,他们就会投票给一个只有充满感情色彩的诉求而无真正好想法的政府。这是他们的错误,意大利已经犯了错,或许法国也会犯同样的错误,但我认为德国不会自动地犯同样的错,当然我们会看他们到底会怎样。英国脱欧很显然是一个民粹主义的例子。脱欧的教训不应该是更多的民粹主义泛滥,更多的国家要步英国后尘,我们应该得到的教训是,脱欧是很愚蠢的,其他国家要反其道而行之。

针对民粹主义的解决方案是创造更多的连接。我们应该在基础设施、在技能建设方面投资更多,这样才可以跨越政治鸿沟、社会鸿沟和经济鸿沟。同样,这也是全球层面的解决之道。全世界的人们并没有被很好地连接,他们需要更多互联。

问:提到互联,特朗普也有一个野心勃勃的1万亿美元的基础设施计划? 

康纳:我确实认为基础设施是他的建议中最重要的计划,我希望他会成功。不过,目前它更像是一个愿景,并非很踏实的计划,一个踏实的计划需要行动的细节,需要合作伙伴,需要投资,需要与地方政府的合作来实施。特朗普目前还没有一个计划,他只是有这个渴望,当然这是个不错的渴望,是一个好主意。希拉里其实也有一样的想法,因此这并不新。10多年前就有关于美国全国基础设施建设的倡议,所以我不认为有任何新意,我希望特朗普最终能实现这些,因为奥巴马显然搞砸了。

问:虽然特朗普有一个关于联通美国的愿景,但他依然被认为是一个孤立主义或者本土主义者。你经常在全世界旅行、生活、研究,同时还写了《超级版图》这种鼓吹全球联通的书,算得上全球主义者了。特朗普的上台是不是意味着全球主义的终结?

康纳:不会,全球化要比特朗普大得多,也要比美国大得多,比中国大得多。特朗普可以降低美国全球化的程度,但那对美国是坏事,这是美国的错误,特朗普的错误。全球化会让其他人受益,而不是美国人。特朗普可以做出这个选择,但并不意味着他可以终结全球化。全球化已经扩张了20万年,在未来20万年还会继续扩张。我认为全球化不会在意特朗普,它要强大得多。你无法阻止全球化,就像你无法阻止互联网一样。

问:2016年对所有人来说都是很震撼的一年,2017呢?

康纳:其实我并不喜欢在一个很狭窄的时间框架上做出具体的预测。比如,草根阶层的反叛其实10年前就开始了,每年都会在在美国、英国、欧洲以及全世界造成一些冲击。这里并没有具体的时间框架,这是一种趋势,这比今年或者明年会发生什么要重要得多。所以,要对一个具体的年份做出具体的预测是很困难的。

总体说来,我觉得2017年世界会增加更多的连通性,在美国之外要更快一些。中国的亚洲基础设施投资银行(AIIB)会加速,区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)会向前推进。美国人会很快对特朗普感到失望。民主党人如果希望从底层开始为2020年大选做准备的话,就需要决定谁可以在2020年出战。

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制图说明:

内阁执行委员会

总统(直接选举) 副总统(总统选择)

国防部长 基础设施部长 联邦储备委员会主席 财政部长 国务卿 教育和劳工部长 司法部长/首席检察长

州长大会:每州选出2人,50个人在州首府工作,50个人在华盛顿,3-4人由总统邀请

最高法院:由特别委员会推荐的提名名单中选择

众议院:直接选举,3-4人由同行选举

公务员:通过考试选择,3-4人依据资历

外部专家:3-4人由总统邀请

内阁部门/重要的独立机构:社会保障局 联邦通讯委员会 国家科学基金会 NASA  进出口银行 联邦储备委员会 能源与环境部 教育与劳工部 财政部 商务和贸易部 基础设施部 情报部门 国务院 国防部 卫生部 司法部

【作者:魏星】 (编辑:manan)
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